Weerbaarheid is geen toeval

Wie Europa wil beschermen, moet industriepolitiek durven voeren

Dertig jaar geleden, op 15 maart 1996, ging de zelfstandige Nederlandse vliegtuigbouwer Fokker failliet. Wat de redenen ook waren, feit is dat de Nederlandse overheid het niet zag zitten om Fokker (opnieuw) te redden. Ben van Schaik, de laatste CEO van Fokker, zei erover: ‘De industriepolitiek was dood. Morsdood.’

Het is de vraag of dit waar was. Het besluit om een zieltogend bedrijf niet te redden, kan evengoed beleid zijn. Hoe dat ook zij, dertig jaar later is industriepolitiek in elk geval weer springlevend. Project Beethoven, het Draghi-rapport, de kamerbrief Industriebeleid met focus, het Rapport Wennink…

Er bestaat geen twijfel over dat deze revival samenhangt met toenemende geopolitieke spanningen. Voor het eerst sinds het einde van de koude oorlog wordt Europa, bakermat en bastion van democratie, vrijheid en rechtsstatelijkheid, direct in haar veiligheid en autonomie bedreigd. Nu machtspolitiek terrein wint ten koste van wet- en regelgeving, wordt pijnlijk duidelijk dat Europa – continent én unie – buitengewoon kwetsbaar is.

Economische oorlog

Dat dit inzicht ons overvalt, is op z’n zachtst gezegd opmerkelijk. Al in de jaren zestig van de vorige eeuw wezen invloedrijke economen en politicologen (waaronder Michel Albert en Jean-Jacques Servan-Schreiber) op de stille economische oorlog die gaande was tussen Europa en America – een oorlog die Europa aan het verliezen was. Een strijd, voor de goede orde, niet zozeer op materieel als wel op intellectueel en organisatorisch terrein. Servan-Schreiber bekritiseerde in zijn boek Le Défi américain (De Amerikaanse uitdaging) vooral Europa’s gebrekkige integratie. Politieke fragmentatie verhindert efficiënt en gezamenlijk economisch optreden tegen de VS. Daarnaast werkten ook industrie en wetenschap te weinig samen. Dit verminderde volgens hem het vermogen om nieuwe technologieën te ontwikkelen en snel te benutten. Het klinkt als Draghi… maar dan vijfenzestig jaar eerder.

Je kunt niet stellen dat de waarschuwingen onopgemerkt bleven. Toeval of niet, maar juist in de periode rond 1970 wordt het Europese vliegtuigconsortium Airbus opgericht als reactie op de vrijwel volledige Amerikaanse dominantie in de vliegtuigindustrie. Het is een van de beste voorbeelden van geslaagde industriepolitiek. In die tijd werden vrijwel alle grote vliegtuigen gebouwd door de Amerikaanse vliegtuigbouwers Boeing, Lockheed en McDonnell Douglas. Inmiddels is Airbus de grootste en meest succesvolle vliegtuigbouwer ter wereld; alleen Boeing komt nog in de buurt.

Tafellaken en servet

Fokker werd geen partner in Airbus. Dit had ook anders kunnen lopen, en had volgens sommigen anders moeten lopen. Begin jaren tachtig – Fokker zat toen al jaren in financieel zwaar weer – werd binnen de Raad van Bestuur serieus gediscussieerd over deelname aan het Duits-Franse initiatief. Vooral de financiële topman, Rob van den Heuvel, pleitte hiervoor. In zijn ogen was Fokker als zelfstandige vliegtuigbouwer simpelweg te klein, en dan niet alleen voor het spreekwoordelijke tafellaken, maar zelfs ook voor het servet.

Maar de toenmalige CEO Frans Swarttouw (“Mr. Fokker”) had geen hoge dunk van Airbus. Hij vond het bovenal een politiek project, geen echte onderneming. De Fransen vond hij vreselijk en de Duitsers eigenlijk ook. Waar Swarttouw vooral bang voor was, was dat Fokker, een kroonjuweel van de Nederlandse industrie, verslonden zou worden door de Duits-Franse moloch. Fokker onder de vleugels van Airbus zou volgens hem betekenen dat het bedrijf zou verworden tot een ijzerfabriek, een plaatwerkerij, een toeleverancier zonder relevante inbreng.

Dubbelbesluit

Swarttouw wilde Fokker koste wat kost zelfstandig en zelfscheppend houden. Onder zijn leiding nam het bedrijf het drieste ‘dubbelbesluit’ om tegelijk twee nieuwe vliegtuigen te ontwerpen en te bouwen, de Fokker 50 en de Fokker 100. Kwalitatief uitstekende vliegtuigen, daar niet van. In 1989 verwierf Fokker een order voor de levering van vijfenzeventig Fokker 100-toestellen aan American Airlines, met een optie voor nog eens vijfenzeventig. Het werd bejubeld als de grootste exportorder uit de vaderlandse geschiedenis, met een verkoopwaarde van 6,5 miljard gulden (ca. 3 miljard euro). Helaas werden de vliegtuigen niet in guldens betaald. Terwijl ontwikkel- en productiekosten opliepen, bleef de dollarkoers maar dalen. Uiteindelijk is elk van de vijfenzeventig vliegtuigen met verlies geleverd.

Rob van den Heuvel was twee jaar daarvoor alweer doorgevlogen. Terugkijkend is hij nog altijd van mening dat een groot deel van het bedrijf door deelname aan Airbus voor Nederland behouden had kunnen blijven. En dan niet als de veredelde plaatwerkerij waar Swarttouw zo bang voor was. Fokker was sterk in ontwerp en engineering en had Airbus in die zin daadwerkelijk veel te bieden. Fokkers uitgekiende cockpits waren bijvoorbeeld geliefd bij vliegeniers wereldwijd.

Je vraagt je af wat de doorslag heeft gegeven. De zelfoverschatting die leidde tot een te hoog gegrepen dubbelbesluit. Of de zelfonderschatting die het beeld voedde dat Fokker onder de vleugels van Airbus niets meer zou voorstellen.

Gepland succes

En Airbus? Dertig jaar na het Fokker-faillissement is dit concern uitgegroeid tot de grootste en meest succesvolle vliegtuigbouwer ter wereld, met spill-overs naar materialen, engineering en, meer dan ooit van belang, defensie. Niets aan dit alles was toeval. Het succes werd gepland en met geduld en volharding gerealiseerd. Ziedaar wat geslaagde industriepolitiek vermag. Het vergt focus en lange adem, gecoördineerde, geduldige en consistente overheidsinvesteringen en interne launching customers. Maar dan heb je ook wat.

Het contrasteert nogal met de toenmalige Nederlandse industriepolitiek, als je daarover al kunt spreken. Wat Fokker mede parten speelde waren politieke vertragingen bij het maken van harde keuzes. Overheidssteun kwam te laat en was vooral gericht op overbrugging en behoud. Ongetwijfeld speelde bij dit aarzelende optreden de herinnering aan het RSV-debacle mee, toen miljarden verdampten in een mislukte poging banen te redden. Maar dat was dan ook het verkeerde doel. Baanbehoud is nooit het oogmerk van industriepolitiek. Baanbehoud en baancreatie zijn als het goed is het gevolg van industriepolitiek, dat dan weer wel.

“Alles belangrijk” is geen strategie

Airbus is een aansprekend maar bij lange na niet het enige voorbeeld van geslaagde industriepolitiek. Andere voorbeelden zijn de Noorse olie- en gasindustrie, de Franse nucleaire industrie, en wellicht ook het Nederlandse ASML. De gemene deler van deze successen lijkt steevast een combinatie van langetermijn-commitments, focus op capaciteiten (meer dan op bedrijven), sterke samenwerking met kennis- en researchinstituten, kapitaalkrachtige financiers. Het doel moet marktgedreven zijn en niet gericht op prestige (Fokker) of banen (RSV). Verder is van belang dat de governance professioneel is en niet politiek. Politieke belangen mogen nooit de overhand krijgen boven economische. In zijn algemeenheid kun je stellen dat succesvolle industriepolitiek meer draait om organisatie en marktontwikkeling, om het creëren van een speelveld dat ondernemers houvast geeft en waarin zij kunnen gedijen.

Focus is daartoe een eerste vereiste. Wat Nederland betreft laat ASML zien hoe belangrijk het is om te focussen. Slimme specialisatie is beter dan brede industriepolitiek, “alles belangrijk” is geen strategie. Goed dus dat vanuit het ministerie van Economische Zaken het belang van focus, massa en kiezen de nodige aandacht krijgt in de kamerbrief Industriebeleid met focus.

Dan is en blijft het natuurlijk nog wel de uitdaging om de juiste keuzes te maken. Valt daar nog wat te leren? Bijvoorbeeld van de Amerikanen? Jazeker.

Het is opmerkelijk hoezeer industriepolitiek verweven is met de geboorte en opkomst van de Verenigde Staten als een economische, politieke en militaire supermacht. In 1776 tekenen de Founding Fathers de Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring. Engeland was op dat moment de dominante industriële wereldmacht, en het Engelse beleid was erop gericht dat zo te houden. De koloniën werden welbewust agrarisch en afhankelijk gehouden. De Founding Fathers beseften dat eigen industrialisatie cruciaal zou zijn voor een federatie die meer ambieerde dan de productie van tabak, katoen en hout.

Politieke chantage

Vooral Alexander Hamilton, één van de Founding Fathers, besefte dat de jonge natie altijd afhankelijk zou blijven zonder eigen industrie. Economische afhankelijkheid, betoogde hij, leidt tot politieke chantage. Industrie was in zijn ogen dan ook geen luxe, maar een basisvoorwaarde voor werkelijke autonomie en vrijheid. Hij pleitte daarom voor het beschermen van de eigen industrie met fikse tarieven op Britse industriële goederen. Er kwamen subsidies, belastingvoordelen en staatsaankopen bij Amerikaanse bedrijven. Hamilton maakte er een samenhangend economisch staatsproject van dat aan de basis stond van de opkomst van de VS als industriële, economische, politieke en militaire supermacht.

Nog altijd is industriepolitiek een belangrijke pijler onder het Amerikaanse economische succes. De Chips and Science Act bijvoorbeeld, gericht op semiconductors en AI, omvat meer dan 280 miljard dollar in de vorm van subsidies, investeringen en belastingvoordelen. Het is geen toeval dat zo’n beetje alle big tech in Amerika zit. Ook de defensie-industrie wordt intensief door de overheid ondersteund.

De Amerikaanse filosofie is gebaseerd op expliciete strategische en geopolitieke doelen, zonder enig taboe op staatsinterventies en staatssteun. De Amerikaanse industriepolitiek is hiermee veel meer missie-gedreven, assertief en geopolitiek, tegenover die van Europa die voorzichtig en regel-gedreven is. Door deze scherpe focus is de kans op mislukken groter, maar ook de kans op snelle doorbraken en op succes. De Europese stijl is gedisciplineerd maar ook te defensief om weerbaar en wendbaar te zijn. Terwijl juist dat in de huidige geopolitiek zo belangrijk is.

Weerbaarheid is geen toeval. Goed dat industriepolitiek weer op de agenda staat. Niet om volledige onafhankelijkheid na te streven – daarvoor zijn we als land te klein. Het gaat, zoals Peter Wennink zegt, om strategische relevantie. Een stoel aan de tafel. Je hoeft niet alles zelf te kunnen, maar je moet wel iets te ruilen hebben. Met de juiste focus en met volharding is Europa wel degelijk in staat om het evenwicht in de machtsbalans herstellen. Vanuit het niets heeft Europa immers dominantie verworven in de vliegtuigbouw, in een markt die nog maar een halve eeuw geleden volledig in handen van de Amerikanen was. Er is geen reden te bedenken waarom dit in andere sectoren niet ook zou kunnen.